AUR&S 16
     
  Mattia Ceracchi *  
 

La strada verso Horizon Europe

SOMMARIO Il contesto La proposta della Commissione europea Il processo di approvazione Conclusioni

Lo scorso giugno la Commissione europea ha pubblicato la proposta legislativa per Horizon Europe, il prossimo Programma Quadro europeo per la ricerca e l’innovazione, dando così formalmente inizio al processo decisionale di approvazione del successore di Horizon 2020 (2). Il nuovo programma prenderà ufficialmente il via il 1° gennaio 2021: i primi programmi di lavoro e i bandi di finanziamento della nuova programmazione verranno pubblicati tra due anni, negli ultimi mesi del 2020.
Al pari dei programmi quadro precedenti, Horizon Europe rappresenterà il principale strumento finanziario per l’attuazione della politica europea di ricerca e innovazione. La legislazione che darà vita al programma definirà, da un lato, i criteri e le condizioni secondo cui i ricercatori e gli innovatori accederanno ai fondi europei dal 2021 al 2027; fisserà, dall’altro, gli obiettivi programmatici e le priorità politiche dell’Unione in materia di R&I per il prossimo decennio.

Il contesto

Il programma quadro è una porzione del Quadro Finanziario Pluriennale, il bilancio di lungo termine dell’UE, lo strumento di programmazione politico-finanziaria dell’Unione che contiene gli orientamenti generali per tutti i grandi capitoli di spesa (politica agricola comune, politica di coesione, politica di sicurezza e difesa, cooperazione internazionale, ecc.). La dotazione finanziaria assegnata al programma quadro sta ad indicare - né più né meno - quale fetta del proprio bilancio l’UE investe direttamente in ricerca e innovazione e - di conseguenza - che rilevanza politica l’Unione assegna al settore R&I in relazione alle altre priorità di bilancio.
Il bilancio dell’Unione ha durata settennale: la proposta per il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027, presentata a maggio scorso dalla Commissione, prevede uno stanziamento complessivo di 1279,4 miliardi (in prezzi correnti, ossia presupponendo un’inflazione annua del 2%), una cifra pari all’1,11% del reddito nazionale lordo dell’Unione Europea «a27» (3). Per dotazione finanziaria, Horizon Europe rappresenta il programma di spesa più importante del capitolo ‘Mercato Unico, Innovazione e Digitale’ del bilancio 2021-27.

La proposta della Commissione europea

La Commissione propone di destinare al prossimo programma quadro 94,1 miliardi di euro, poco più del 7% del bilancio complessivo. Si tratta di un incremento sensibile (+22%) rispetto ai 77 miliardi di Horizon 2020, ma di una cifra significativamente inferiore alle attese e alle raccomandazioni della comunità scientifica.

LA STRUTTURA
Horizon Europe mantiene (e rinnova) la struttura a tre pilastri del suo predecessore. Il primo pilastro ‘Open Science’ (25,8 miliardi di euro) si pone in forte continuità con Horizon 2020, confermando il sostegno all’eccellenza scientifica e alla conoscenza di alta qualità attraverso il Consiglio europeo della ricerca e le azioni Marie Sklodowska-Curie (borse di studio e scambi di mobilità per ricercatori). Il secondo pilastro ‘Sfide globali e competitività industriale’ (52,7 miliardi di euro) si propone di sostenere la ricerca e l’innovazione dedicata alla risoluzione delle problematiche sociali globali e al rafforzamento delle capacità industriali e tecnologiche europee, integrando il secondo e il terzo pilastro di Horizon 2020 (‘Leadership industriale’ e ‘Sfide sociali’) in cinque cluster intersettoriali (salute; società resilienti e sicure; digitale e industria; clima, energia e mobilità; cibo e risorse naturali). Il terzo pilastro ‘Open innovation’ mira, invece, a supportare l’innovazione radicale (breakthrough) e creatrice di nuovi mercati (market-creating) attraverso l’istituzione di un Consiglio europeo per l’innovazione, continuerà a sostenere il rafforzamento degli ecosistemi europei dell’innovazione e l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT).

IL CONSIGLIO EUROPEO DELL’INNOVAZIONE (EIC)
È il più importante cambiamento ‘strutturale’ introdotto dalla proposta della Commissione. Nelle intenzioni dell’esecutivo europeo, l’EIC - istituendo un canale di finanziamento unico per sostenere start-up e imprese innovative nello sviluppo delle proprie idee e trasferire dal laboratorio al mercato le tecnologie più promettenti - dovrebbe contribuire a un avanzamento dell’Unione sul lato dell’innovazione radicale e creatrice di nuovi mercati.

LE MISSIONI PER LA RICERCA E L’INNOVAZIONE
La novità simbolo di Horizon Europe. Concepite sul modello del programma Apollo - il piano spaziale statunitense lanciato dal presidente Kennedy all’inizio degli anni sessanta, che fissò (e raggiunse) l’obiettivo di far sbarcare i primi uomini sulla luna entro la fine del decennio -, le missioni europee dovranno caratterizzarsi per avere obiettivi ugualmente audaci e ambiziosi e mirare alla risoluzione di problematiche rilevanti per la vita quotidiana della cittadinanza comunitaria (dalla lotta contro il cancro alla mobilità pulita, alla rimozione della plastica dagli oceani), contribuendo così ad alimentare l’interesse del cittadino comune attorno alla ricerca europea.

I NUOVI PARTENARIATI EUROPEI
Horizon Europe dovrà «razionalizzare» il numero di iniziative di partenariato pubblico-pubblico e pubblico-privato attualmente esistenti, che l’UE programma e finanzia in collaborazione con stati membri e soggetti industriali. Il processo di selezione dei nuovi partenariati dovrà tenere in considerazione una maggiore apertura di tali strumenti (estendendo, ad esempio alle fondazioni di finanziamento, la platea di soggetti interessati a collaborare con l’Unione) e garantire un impatto crescente degli stessi sul raggiungimento delle priorità politiche europee.
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA
La programmazione strategica è un processo già previsto in Horizon 2020: non si tratta dunque di una novità assoluta. Il livello minimo di definizione dei testi legislativi di Horizon Europe e la volontà della Commissione di coinvolgere attivamente nel processo le controparti istituzionali e l’ampia schiera dei portatori d’interesse rende, però, la pianificazione strategica - a cui è affidata la fase di attuazione del programma - politicamente più rilevante rispetto al passato. In particolare, la proposta della Commissione - limitandosi sostanzialmente ad enunciare i criteri per la definizione delle missioni di R&I e dei nuovi partenariati - affida al processo di pianificazione strategica l’identificazione delle missioni da lanciare e dei partenariati da supportare (tema politicamente delicato). Il processo di pianificazione strategica si concluderà con l’adozione del piano strategico, il documento che delineerà nel dettaglio le priorità dell’Unione in tema di ricerca e innovazione - adattandole lungo l’arco della programmazione - e che fornirà pertanto le linee guida politiche ai programmi di lavoro e ai bandi di finanziamento di Horizon Europe.

Il processo di approvazione

A più di cinque mesi dalla presentazione della proposta e a due anni dall’avvio, i tempi di definizione e approvazione di Horizon Europe appaiono incerti.
Le ragioni dell’incertezza sono perlopiù di natura politica. La prima è di ordine procedurale e, per così dire, strutturale. Come si è detto, l’approvazione di Horizon Europe è strettamente legata alla definizione del prossimo bilancio europeo di lungo termine. I contenuti e gli elementi finanziari del programma quadro - e di tutti gli atti settoriali - dovranno essere negoziati e concordati in Consiglio dell’UE e in Parlamento europeo parallelamente e in coerenza con i regolamenti relativi al bilancio pluriennale (quasi tutti gli atti settoriali, programma quadro incluso, sono approvati tramite procedura legislativa ordinaria, nella quale Parlamento e Consiglio agiscono come co-legislatori). Non solo: il Consiglio dovrà adottare il regolamento relativo al bilancio 2021-27 votando all’unanimità (serve il consenso di tutti gli stati membri) dopo il via libera del Parlamento europeo (secondo la “procedura di approvazione”, che consente al Parlamento di approvare o respingere “in blocco” la posizione del Consiglio senza la possibilità di emendarla). In breve, dunque: non può esistere Horizon Europe senza un accordo sul bilancio pluriennale complessivo e non può esserci accordo sul bilancio senza il consenso di ogni stato membro dell’Unione.
La seconda ragione di incertezza politica deriva dal calendario elettorale: le elezioni europee si terranno a maggio del prossimo anno e porteranno al rinnovo del Parlamento e, nell’autunno successivo, dell’intera Commissione. Gli equilibri politici a Bruxelles potrebbero rivelarsi decisamente differenti da quelli attuali e sensibilmente peggiori per la maggioranza politica che sostiene l’esecutivo Juncker. Anche da qui, la volontà della Commissione di imprimere una forte accelerazione al percorso legislativo che porterà all’approvazione del bilancio pluriennale e degli atti settoriali (Horizon Europe in testa), con l’obiettivo, ambizioso o irrealistico, a seconda dei punti di vista, di chiudere la pratica entro la primavera 2019 e presentarsi alla scadenza elettorale di maggio con un risultato acquisito e visibile ai cittadini.
Il fast-track legislativo promosso dalla Commissione ha incontrato il favore preliminare di un’ampia maggioranza in Parlamento e della presidenza di turno del Consiglio dell’UE (detenuta dall’Austria nel secondo semestre 2018), nonostante perplessità procedurali avanzate da diversi stati membri. I dossier relativi al bilancio e al programma di R&I procedono spediti (novembre 2018) nelle rispettive commissioni parlamentari e nei gruppi consiliari dedicati: la prima lettura del Parlamento europeo sul dossier Horizon Europe è prevista per metà dicembre, in linea con la tempistica fissata dalla presidenza austriaca: il Consiglio Competitività presenterà un primo documento di reazione alla proposta della Commissione il 30 novembre. I pronunciamenti dei co-legislatori dovrebbero poi dare il via, tra dicembre e gennaio, ai negoziati inter-istituzionali, affinché si arrivi alla ratifica di un eventuale accordo complessivo sul bilancio, e su tutti gli atti settoriali, entro la primavera del prossimo anno (l’ultima sessione plenaria del Parlamento europeo prima delle elezioni è prevista per aprile 2019).
Difficile esercitarsi in previsioni e dire se il piano di approvazione a tappe forzate di tutto il «pacchetto QFP», messo a punto dalle istituzioni comunitarie, andrà in porto o se il cammino accelerato terminerà con un nulla di fatto, affidando la definizione del prossimo bilancio dell’UE e di Horizon Europe al nuovo Parlamento e alla nuova Commissione: la decisione è di natura politica e l’esito dipenderà essenzialmente dal raggiungimento o meno di un accordo tra gli Stati.

Rispetto a quanto detto finora sui tempi incerti del processo legislativo, alla definizione di Horizon Europe si somma un ulteriore motivo di incertezza, dato che la costruzione del programma - e la definizione di due dei suoi elementi caratterizzanti (missioni e partenariati) dipenderà significativamente dall’esito del processo di pianificazione strategica. Tempi, modalità ed esito di tale processo restano in gran parte ancora da definire e sono oggetto di un’ulteriore trattativa istituzionale tra Commissione e Consiglio: l’esecutivo europeo insiste sulla necessità di avere un programma flessibile nei sette anni, e mira pertanto a inserire le deliberazioni su missioni e partenariati nel piano strategico (soggetto a revisione); gli stati oppongono le ragioni della prevedibilità e intendono definire nei testi legislativi almeno le aree tematiche di missioni e partenariati.

Conclusioni

Il programma quadro rappresenta poco meno del 10% del totale degli investimenti pubblici europei in ricerca e sviluppo, la stragrande maggioranza dei quali è assegnata a livello nazionale. La rilevanza politica va però al di là delle dimensioni di bilancio: Horizon determina gli obiettivi programmatici e le priorità politiche dell’Europa in materia di R&I, sia direttamente - come si è mostrato - sia indirettamente, costituendo un modello di programma ripreso a livello nazionale.
Per il sistema italiano della R&I - caratterizzato da investimenti nazionali, sia pubblici che privati, insufficienti rispetto alle ambizioni del paese e storicamente inferiori alle risorse impegnate dai maggiori stati europei - il programma quadro rimane spesso un canale insostituibile di accesso ai finanziamenti, oltre che un esempio potenziale per l’elaborazione di programmi nazionali e regionali. L’impegno per un programma quadro ambizioso e per un progressivo allineamento tra capacità nazionali e priorità europee resta fondamentale per la crescita e l’internazio-nalizzazione della Ricerca e Innovazione italiana.

Note
(2) Il pacchetto legislativo presentato dalla Commissione si compone di una proposta di regolamento che istituisce il programma quadro e ne stabilisce le regole di partecipazione e diffusione (COM(2018) 435) e di una proposta di decisione che istituisce il programma specifico, e mette in atto (implementing) il programma quadro (COM(2018) 436).

(3) Il bilancio 2021-2027 sarà il primo della nuova Unione Europea a 27 Stati membri. Come noto, infatti, il Regno Unito si ritirerà ufficialmente dall’UE il 29 marzo 2019.

Riferimenti bibliografici
European Commission
2018 Proposal for a Council Regulation laying down the multiannual financial framework for the years 2021-2027, COM 322 final.

Proposal for a Regulation establishing Horizon Europe - the Framework Programme for Research and Innovation, laying down its rules for participation and dissemination, COM 435.

Proposal for a Decision establishing the specific programme implementing Horizon Europe - the Framework Programme for Research and Innovation, COM 436.

EP Legislative Observatory
2018 Procedure files on Multiannual financial framework for the years 2021 to 2027, 2018/0166 (APP).

Procedure file on Horizon Europe framework programme for research and Innovation 2021-2027, 2018/0224 (COD).

Procedure file on Specific programme implementing Horizon Europe framework programme for research and innovation 2021-2027, 2018/0225 (COD).

Karakas C.
2018 Horizon Europe: Framework programme for research and innovation 2021-2027. European Parliament Think Tank.

Kelly E., Zubascu F., Hudson R. e Moran N.
2018 Horizon Europe - The essential guide. Science|Business.

     
@ Agenzia Umbria Ricerche
* Policy Officer, Unità di Collegamento APRE a Bruxelles.